2024年11月11日，第29屆聯合國氣候變化大會(COP29)首日，各締約方就《巴黎協定》第6.4條機制下的兩項碳信用標準及其動態更新機制達成共識，為全球碳市場的建立提供了重要的技術基礎和規則依據，也傳遞了碳市場國際化的重要信號。
6.4條機制一旦啟動，將促使國內碳市場進一步完善法律和政策框架，以適應國際碳市場的新變化，從而提升國內碳市場的國際影響力。
國際社會正在由點到面，從政府到市場，從供給到需求，從產業到金融，雖然緩慢但是循序漸進、有條不紊地構建統一碳市場。
對中國而言，碳市場是一種兼具激勵機制和約束機制的系統性、多維度的重大制度設計和工具創新。中國是全球＊大的發展中國家和碳排放國，以煤為主的能源體系和高碳的產業結構下，持續推動市場規模拓展，有序將重點高耗能行業全面納入碳市場管控范圍，對中國低成本、高效率的實現能源轉型和社會經濟轉型有重要的促進作用，也為融入碳市場國際化進程奠定了基礎。
在能源基金會的支持下，中國能源研究會能效與投資評估專委會開展了加快工業行業納入全國碳市場的相關研究，為推動工業領域綠色低碳發展、促進全國碳市場高效穩定運行提供有效參考。
構建新發展格局的重要支撐：建設統一高效的全國碳市場
中國碳市場從無到有、試點先行、穩健發展，2011年10月，國家發展和改革委員會辦公廳印發《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，標志著中國試點碳市場的建設正式啟動。2013年正式運行以來，北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北、深圳、福建八個試點碳市場累計交易量6.6億噸，累計交易額183.7億元，交易機制不斷推陳出新，區域碳排放增量和強度保持雙降趨勢（圖1）。
圖1 試點省市碳排放強度下降情況（2013年和2021年）
“十四五”以來，中國進入了能源低碳轉型的關鍵期，也進入了碳達峰的攻堅期與窗口期。
經過多年試點實踐探索，2021年7月，全國碳排放權交易市場正式啟動，成為全球碳配額總量＊大的碳市場，作為目前全國碳市場唯一主體，電力行業減碳成效顯著，2023年電力行業單位發電量二氧化碳排放量比2018年降低了8.78%，為更多行業納入全國碳市場奠定基礎、形成示范提供了借鑒。
但對比已有20年發展歷史的歐盟市場，中國碳市場的效能尚未被激發出來，還存在參與行業類型單一，市場流動性不足、市場運行效率低等問題，迫切需要引入更多減排成本有差異的排放主體，來增加市場的多元化和差異化，提升碳交易市場活躍度，從而助力碳交易機制真正發揮市場配置功能作用。
在政策導向從“能源雙控”向“碳雙控”轉型，全球氣候治理不確定性和不穩定性陡增的情況下，構建更加有效、更有活力、更具國際影響力的碳市場成為健全綠色低碳發展機制的重要任務。
為進一步加大碳減排力度、壓實企業的碳減排責任，中國政府近兩年來在一系列重大會議和重要政策文件中就擴大全國碳市場覆蓋范圍作出重要部署，逐漸刻畫出清晰且明確的全國碳市場擴容條件，提出以國家控制溫室氣體排放的總體要求為抓手，綜合考慮減排緊迫性、產業發展情況、減污降碳貢獻、行業接受程度、數據質量基礎和國際社會關注度等因素，有步驟地優先納入碳排放量大、減污降碳協同效果好、數據質量基礎好的重點行業，為碳市場擴容提供了較為清晰的預期。
提高碳市場有效性和活力：加快工業行業的融入
工業是中國國民經濟的主導產業，也是應對氣候變化的重要領域。當前，中國工業產業結構仍然不合理，高耗能產業所占比例仍然較大，工業領域能源消費量占全國總體消費的六成，直接碳排放量占總量的近四成左右。
因此，適度超前謀劃工業綠色低碳跨越式發展，以碳交易市場作為促進工業綠色轉型的關鍵抓手，是應對不穩定不確定國際國內環境的重要選擇。
重點工業行業全面納入全國碳市場，一方面促進了行業碳排放核算規則的逐步完善，覆蓋范圍也將從50億噸擴容至80億噸，占全球排放總量的20%以上，為與國際碳市場建立鏈接合作做好接口準備。
另一方面，全國碳市場的資源配置作用將推動高碳企業提高其綠色生產率，使碳約束的外部性內部化，抑制高碳企業無效、低效的能源投資沖動，將資金有效引導至＊大程度挖掘節能降耗、能源結構調整和工藝改造、產業結構調整、零碳負碳前沿技術創新等領域，持續推動工業企業綠色低碳發展取得新進展新突破。
通過對六大工業行業的行業基礎、數據基礎、制度基礎、行業能力、國際形勢等條件的比較分析，可以看到，電解鋁、水泥和鋼鐵行業納入全國碳市場的基礎條件相對成熟。
其中，電解鋁行業產品單一、工藝流程簡單，擬納入全國碳市場的80余家電解鋁企業具有良好的碳排放數據基礎，擬覆蓋的碳排放量約7000余萬噸。
水泥行業生產流程相對成熟且簡單，水泥熟料生產工段碳排放量約11.2億噸左右，相關企業約1000余家，行業基礎數據較好，具備采用基準法分配碳排放配額的條件。
鋼鐵行業的工藝流程和能耗特征比以上兩個行業復雜，＊＊核算每個設施的碳排放量難度較大，但碳排放量和減排潛力較大，擬納入的碳排放量占全國碳排放總量的比例約為14%，鋼鐵受CBAM的影響比水泥和電解鋁更大，納入碳市場需求迫切。
因此，2024年9月，生態環境部發布《全國碳排放權交易市場覆蓋水泥、鋼鐵、電解鋁行業工作方案（征求意見稿）》，提出2024年將作為水泥、鋼鐵、電解鋁行業＊＊管控年度，2025年底前完成首次履約工作。 首輪擴容后全國碳市場新增覆蓋排放量近30億噸，新增重點排放單位約1500家。
其他工業行業基礎條件成熟度不一，下一步有重點、快速度推進這些行業納入全國碳市場是未來2-3年的工作重點。
其中，平板玻璃行業碳排放規模較小，但工序技術集中度高，初步具備采用行業基準法分配碳排放配額的條件。
石化和化工行業工藝流程復雜、工序邊界難確定、碳排放結構復雜，原油加工和乙烯等工序或裝置的工藝流程相對其他石化產品更簡單，數據基礎較好，但涉及到切分、核算的時候，數據質量差別很大，基準值設定難度較大。
合成氨、甲醇和電石生產是化工行業中設備相對獨立、生產流程相對簡單、終端能耗占比較大的三個行業，納入的難度比煉油和乙烯小，但也得考慮是否按原料來源不同設定不同基準值，比如合成氨要考慮煤頭、油頭、氣頭和水頭（即電解水制合成氨）等不同制氣工序。
銅冶煉行業的企業數量不多，碳排放規模不大，約占有色金屬行業碳排放量的4.2%左右，但生產工藝技術和產品種類較多，裝備設施復雜，對每類生產工藝技術開發不同的行業基準值有較大難度，因此建議初期采用企業歷史強度法分配碳排放配額。
＊后，造紙行業碳排放基數大、生產工藝和能耗特征復雜，且行業集中度較低，因此行業碳排放數據還在逐步完善中，初步可采用企業歷史強度法分配配額。
預計2030年前，六大工業行業的11個子行業將全部納入全國碳市場，隨著全國碳市場覆蓋范圍的進一步擴大，碳市場影響力將顯著提升。
工業融入全國碳市場六大關鍵問題
國際碳市場的政策與實踐為中國碳市場的發展提供了重要參考，但中國獨特的國情，決定了碳市場在擴容過程和擴容后的碳市場關鍵要素設計與國際成熟碳市場還有較大差別。
重點工業行業納入全國碳市場將面臨如何處理好碳市場與行業承受力和公平性的關系，如何解決配額分配方案制定難度大、間接排放是否納入、碳數據質量參差不齊、信息披露制度不完善、碳金融監管有效性較弱等問題，這關系到重點行業納入后全國碳市場的實際運行效果。
1. 行業承受力與公平性問題。減排責任的公平合理分配是碳市場政策制定的關鍵環節。從行業承受力考慮，企業轉型需要時間和資源投入，碳交易的實施會使相當一批能耗高、效益低的中小企業被市場淘汰，甚至實力雄厚的大型企業也會因完成履約或開發節能減排新技術而增加運營成本。從行業間公平性考慮，覆蓋行業的達峰時間、減排潛力、減排成本和低碳技術水平千差萬別，如果不采用差異化的配額分配和基準設置方式，或給予相關產業更長的過渡期，將無法保證碳交易過程在各個行業之間的可比性和公平性。
2. 配額分配方案制定的問題。配額分配方案制定工作內容復雜、專業性強，是支撐行業納入全國碳市場不可或缺的基本要素。目前，部分工業行業已收集的數據尚不足以支撐確定合理的配額分配方案。同時，中國配額制定的方法體系和應用相對落后于歐美地區，碳核算方法雖初步建立，但仍存在方法體系相對落后、能源消費及部分化石能源碳排放因子統計基礎偏差大等問題，影響了碳排放配額分配方式的制定工作。
3. 間接排放是否納入的問題。工業間接排放占工業碳排放總量的20%以上，如果間接排放不納入，不利于發揮碳市場激發重點高耗能企業挖掘節能降耗潛力，也違背了碳市場高效實現節能減排目標的設計初衷。如果考慮納入間接排放，還需要重視公平準確核算高耗能行業的間接排放、綠電如何減計碳排放、重復核算、增加企業隱性碳排放成本、配額分配方式復雜等問題。
4. 碳數據質量管理問題。高耗能行業數據獲取流程監管和核算過程比火電行業更加復雜，不僅需要綜合企業的原材料、生產工藝、關鍵參數等全流程的信息和數據，還要面對企業數據質量控制計劃更新不及時、計量設備未按相關規定進行校驗、數據口徑不一致、關鍵參數實測率較低等問題，增加了數據不準確性的風險。
5. 信息披露與市場期待存在差距的問題。試點碳交易實踐中有因信息披露問題出現過企業拒絕履約的現象，全國碳市場進入第二個履約周期后，重點排放單位信息公開中，控排企業排放數據、關鍵參數的一些檢測信息和重要數據，不再公開可查可得?？傮w來看，中國碳市場信息披露的法律制度仍處于建設期，碳信息披露程度較低，不利于接受政府與公眾監督。
6. 碳金融創新不足問題。碳金融可為碳市場參與者提供更多投資機會和風險管理的選擇，也為控排企業提供了碳資產變現的機遇。試點碳市場聯合金融機構圍繞碳配額和CCER現貨引入碳金融產品入場。然而，全國碳市場尚未對金融和投資機構放開，與歐盟等國際成熟碳市場相比，中國碳金融發展尚處于起步階段，面臨碳金融各項制度不完善、監管機制有效性較弱、碳排放權作為合格質押物還缺乏法律依據等諸多挑戰，在制度不完善的情況下，金融或社會資本的快速涌入會加劇市場波動，增加市場風險。
加快工業行業納入全國碳市場的政策建議
結合當前政策和市場環境，立足工業行業節能降碳的需要，主管部門要盡快將11個工業子行業全部納入全國碳市場，與此同時，加快制定統一的制度體系和完善的監管機制，并在配額階段性分配、間接排放公平核算、數據協同、信息披露質量、碳金融創新等方面做好長期準備，為工業綠色低碳發展提供一個長期預期，也為工業實現碳中和目標起到引導投資、控制總量、發現價格、降低成本、規避風險的作用，從而促進中國碳中和低成本高效率的實現。
（一）完善碳市場監管機制和市場機制
夯實碳市場法制基礎和各類配套監管細則，在《碳排放權交易管理暫行條例》的基礎上，完善碳市場法律制度的頂層設計，加快出臺《碳排放權交易法》《碳金融法》等高位階的法律規范，為碳市場平穩有效運行和健康持續發展提供制度保障。
相關機構加快其他重點工業行業的專題研究進度，盡快形成完善的碳核算和核查方法、配額分配方案等成果，爭取將其他工業行業的納入時間提前到啟動實施階段（2024-2026年），為各行業經過2027-2030年的緩沖階段后，適應2030年后總量控制、有償分配等機制的轉變奠定基礎。
（二）建立健全碳排放配額初始分配機制
中國正處于由能耗雙控向碳排放雙控轉變的過渡階段，全國碳市場的有效運行是碳排放雙控制度的＊強制度保障。配額分配是碳交易制度的核心基礎，要在宏觀政治經濟背景下，綜合考慮行業市場化程度、產業競爭、市場調控需求、社會承受力等因素，建立配額分配的基本原則。
首先，設計循序漸進的高耗能行業配額分配機制，初期應以建立控排意識、基礎設施和能力建設為主要目標，對數據積累質量高的行業優先采用基準線法，再逐漸過渡到所有領域并提高＊＊度。在配額供需平衡方面，應充分考慮節能考核目標、CCER供給的影響，做到盈缺相濟，并隨著機制運作成熟逐步收緊配額供給。
其次，逐步推進配額總量控制與有償分配制度，加快制定碳市場配額總量控制路線圖，針對工業行業的差異性，制定分行業的配額免費分配及有償分配規則，真正增加企業在短流程煉鋼、直接還原鐵、資源循環利用等低碳工藝改造方面的動力。
此外，對行業先進技術予以適當政策傾斜和激勵，合理認可優質企業的歷史績效，對能效/環保領跑者、低碳技術示范（如氫冶金、CCUS）、長流程改短流程等采取差異化措施，使優質企業真正能在碳市場中獲得支持。
（三）做好電力間接碳排放中長期納入全國碳市場的準備
結合當前政策和市場環境，立足盡快納入工業行業的需要，建議現階段暫不考慮將間接排放納入控排企業配額管理，待環境權益核查流通互認機制和精細化電網排放因子核算機制成熟后，適時評估調整，再將間接排放納入行業核算規則。
為推動用戶主動通過節能減排或參與市場交易實現綠色能源消費，相關機構需要構建電碳市場協同的制度體系，健全綠色電力消費抵碳機制和溯源體系，建立跨部門信息共享機制，通過區塊鏈、大數據技術提高交易過程的透明度和準確性，避免環境價值的重復計算。
（四）建立碳數據質量監管長效機制
建立日常監管機制，將一年一次集中式核查的數據質量監管模式優化為“定期檢查+日常抽查”的常態化監管，將碳排放數據質量作為生態環境執法的重要內容。
完善碳計量管理及技術標準體系，國家層面制定《碳計量數據監督管理辦法》，配套制定碳計量管理技術標準和規范，明確碳計量的溯源性要求，開展碳計量技術的研發。
提高工業企業碳排放數據質量管理能力，鼓勵企業搭建碳管理體系，并對各項活動水平數據和排放因子開展實測工作，促進企業持續升級監測技術和計量設備，積極利用區塊鏈、大數據技術等分析和存證技術，滿足企業生產過程和產業鏈碳流動過程的碳排放權屬、量化和數據統計的需求。
（五）推動建設基于碳市場的信息披露機制
推出或修訂完善碳市場建設相關的配套制度和技術規范體系，包括出臺國家層面的《全國碳交易信息披露管理辦法》和《企業溫室氣體排放信息披露指引》。明確碳信息披露的時間、范圍、方式等實質性內容，確保碳信息縱向一致、橫向可比。
加強監督管理和信息共享，明確各方信息公開的范圍和溝通協作機制，加強對統一披露平臺的數據安全管理，促進各級主管部門、金融機構的碳信息對接。
（六）加強碳金融頂層設計、創新和風險監管
建立健全碳金融相關法律法規和制度體系，加強風險監管，加大對操縱全國碳市場或擾亂全國碳市場秩序行為的懲罰力度。明確碳配額和碳資產的金融屬性，探索可操作性、簡便性、流通能力強的碳金融產品，分階段、有序地構建碳金融衍生品體系。
鼓勵發展涉及碳金融業務的投資咨詢、信用評級、核證等專業服務，構建相關主體的資信評價體系，通過提供完備的第三方服務，降低交易成本、提高運行效率、減少市場風險。
